Ley General del Ambiente

La Ley Nº 25.675 "Ley General del Ambiente" (“LGA”) fue dictada por el Congreso Nacional en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 41 de la Constitución Nacional. Sin embargo, es discutible que esta norma sea de presupuestos mínimos.

Esta ley, cuyas disposiciones son de orden público y de alcance nacional, regula distintos aspectos que hacen a la gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la biodiversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable y establece los objetivos de la política ambiental nacional.

1. Bien jurídico protegido

Si bien el capítulo primero de la LGA lleva por título "Bien jurídicamente protegido”, la norma no define cuál es el bien tutelado ni brinda indicios que permitan su determinación.

Asimismo, la LGA dispone que sus normas son "operativas", es decir que no necesitan de reglamentación para su aplicación por parte de las autoridades nacionales y provinciales, pero esta palabra fue vetada por el Poder Ejecutivo.

2. Principios de política ambiental

De acuerdo con la LGA, su interpretación y aplicación, al igual que la de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental, deben realizarse teniendo en cuenta los siguientes principios: de congruencia; de preservación; precautorio; de equidad intergeneracional; de progresividad; de responsabilidad; de subsidiaridad; de sustentabilidad; de solidaridad y de cooperación.

La mayoría de estos principios han sido enunciados en documentos y normas internacionales. Sin embargo, el principio de progresividad no reconoce ningún antecedente a nivel nacional. De acuerdo con este principio, los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal.

3. Sistema federal ambiental

La LGA crea, a través del Consejo Federal del Medio Ambiente ("COFEMA"), un sistema federal ambiental destinado a coordinar la política correspondiente a esta materia, integrado por la Nación, las Provincias y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

También se faculta al Poder Ejecutivo a proponer a la asamblea del COFEMA el dictado de recomendaciones o resoluciones para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes / reglamentaciones, tanto las de presupuestos mínimos como las que dicten las provincias para complementarlas.

4. Presupuestos mínimos

La LGA define como presupuesto mínimo a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional y tiene por objeto imponer condiciones para asegurar la protección ambiental.

Si bien es cierto que toda norma de presupuesto mínimo concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, no toda norma ambiental uniforme o común al territorio nacional es una ley de presupuesto mínimo. Esta sutil distinción tiene implicancias jurídicas importantes ya que no es lo mismo que la Constitución Nacional autorice al Congreso el dictado de normas ambientales que deben cumplirse de manera uniforme en todo el país, que habilitarlo a dictar sólo aquella que contenga un mínimo de exigencias, dejando a las provincias el dictado de otras que contengan un mayor nivel de exigencias.

Por tal motivo, hubiera sido más conveniente referirse a requisitos o exigencias ambientales mínimos y no a exigencias ambientales uniformes. En efecto, la LGA contiene disposiciones que son uniformes para todo el territorio de la Nación pero que no establecen un requisito o presupuesto mínimo que les permita a las provincias la imposición de exigencias mayores. Por tal motivo, la LGA no sería una ley de presupuestos mínimos en sentido estricto sino una ley marco o mixta que sirve de andamiaje para todas las leyes ambientales que se dicten en consecuencia.

5. Tribunales competentes

Corresponde a los tribunales ordinarios la aplicación de la LGA según corresponda por el territorio, la materia o las personas. En los casos en que se verifique la degradación o contaminación en recursos interjurisdiccionales, la competencia será federal.

6. Evaluación de impacto ambiental

De acuerdo con la LGA, toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental previo a su ejecución.

La LGA es poco precisa en cuanto no define en qué supuestos una obra o actividad es susceptible de degradar el ambiente o alguno de sus componentes de manera significativa. Por lo tanto, esta definición quedará para las normas reglamentarias.

7. Participación ciudadana

La LGA dispone que todas las personas tienen derecho a ser consultadas y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular y de alcance general. Sin embargo, el Poder Ejecutivo vetó parcialmente el derecho de toda persona a ser consultada.

La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso de que éstas presenten una opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública.

8. Seguro ambiental y fondo de restauración

La LGA obliga a toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, a contratar un seguro con entidad suficiente para garantizar la recomposición del daño que pudiera producir. Este seguro es independiente de la indemnización que pudiera corresponder por los perjuicios ocasionados a las personas y sus bienes como consecuencia de un daño ambiental.

El seguro ambiental es un tema controvertido ya que, en la mayoría de los casos, la recomposición del medio ambiente demanda un esfuerzo económico importante lo que dificulta la determinación del quantum indemnizatorio.

9. Fondo de Compensación Ambiental

Cuando la recomposición del medio ambiente no sea técnicamente factible, la LGA dispone que la indemnización sustitutiva que determine la justicia debe ser destinada al Fondo de Compensación Ambiental. Este fondo está destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales como la protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas ecológicos y el ambiente.

10. Daño ambiental

La LGA define al daño ambiental como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas o los bienes o valores colectivos. Sin embargo, la LGA no define al ambiente como bien jurídico tutelado.

De acuerdo con la LGA, el que cause un daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción. Si bien en determinados supuestos es razonable atribuir responsabilidad con prescindencia del factor de atribución de responsabilidad subjetiva, atribuir una responsabilidad objetiva general a cualquier daño que se produzca al ambiente resulta irrazonable.

La exención de responsabilidad sólo se producirá cuando se acredite que, a pesar de haberse adoptado todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del responsable, los daños se produjeron por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por el cual no debe responder.

La LGA establece una presunción “iuris tantum” (admitiendo prueba en contrario) de la responsabilidad del autor del daño ambiental, si existen infracciones a las normas ambientales administrativas. Esta presunción resulta criticable ya que una infracción administrativa formal obligaría a quien la cometió a demostrar que no causó un daño ambiental. Esta presunción fue vetada por el Poder Ejecutivo.

Por otro lado, la LGA dispone si en la comisión del daño ambiental colectivo, hubieran participado dos o más personas o no fuera posible la determinación precisa de la medida del daño aportado por cada responsable, todos serán responsables solidariamente en la reparación frente a la sociedad, sin perjuicio, en su caso, del derecho de repetición entre sí para lo que el juez interviniente podrá determinar el grado de responsabilidad de cada responsable. Esta disposición resulta de suma importancia sobre todo para empresas radicadas en parques industriales.

En el caso de que el daño ambiental sea producido por personas jurídicas, la LGA hace extensiva su responsabilidad a sus autoridades y profesionales, en la medida de su participación.

La LGA contiene normas de carácter procesal que exceden las facultades delegadas por las provincias al Estado Nacional en el artículo 41 de la Constitución Nacional. Al respecto, la LGA dispone que el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie.

En cuanto a la legitimación procesal para reclamar la recomposición del daño ambiental, la LGA amplía la legitimación para interponer una acción de amparo ambiental (artículo 43 de la Constitución Nacional) que tienen el afectado, el Defensor del Pueblo y las ONG de defensa ambiental, ya que incorpora al Estado Nacional, provincial y municipal. Deducida la demanda de daño ambiental colectivo por alguno de los legitimados, los restantes legitimados no podrán interponerla, sin que ello obste a que intervengan en el proceso como terceros.

Felizmente el Poder Ejecutivo vetó parcialmente el artículo 32 de la LGA en cuanto facultaba a los jueces en sus sentencias a extender sus fallos a cuestiones no sometidas expresamente por las partes.