La Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios

La reforma constitucional de 1994 modificó sustancialmente la distribución de competencias en materia ambiental entre la Nación y las Provincias al renunciar estas últimas a la competencia exclusiva que tenían para legislar sobre la materia ambiental y ceder parte ella a la Nación. En virtud de esta reforma se facultó a la Nación a dictar las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales .

El Gobierno Nacional se encuentra facultado para definir los umbrales básicos de protección ambiental, mientras que las provincias sólo podrán dictar aquellas normas complementarias tendientes a regular las necesidades específicas de cada región.

En uso de esas facultades el 25 de julio de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional promulgó parcialmente la Ley Nº 25.612 de "Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios" (la "Ley de Gestión Integral"). Esta promulgación parcial observó: a) el artículo que deroga el régimen contenido por la Ley Nº 24.051 de Residuos Peligrosos (la "Ley de Residuos Peligrosos") y toda norma o disposición que se oponga a la misma ; y b) los artículos referentes a la responsabilidad penal .

1.    Los residuos industriales

La Ley de Gestión Integral uniforma en un mismo régimen, la gestión integral de residuos generados en los procesos industriales, sin hacer distinción entre los "residuos industriales peligrosos" y los residuos que no reúnen características de peligrosidad.

A tales efectos establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión integral (generación, manejo, almacenamiento, transporte y tratamiento o disposición final) de residuos de origen industrial y de actividades de servicios generados en todo el territorio nacional.

El nuevo régimen es de aplicación respecto de los 'residuos industriales' que incluyen tanto los provenientes de actividades de servicio como los resultantes de procesos industriales . Mientras que los residuos industriales comprenden, entre otros, los 'residuos peligrosos', no incluyen los residuos biopatogénicos, domiciliarios, radioactivos y los derivados de operaciones normales de buques y aeronaves .

La Ley de Gestión Integral define como 'residuo industrial' a cualquier elemento, sustancia u objeto en estado sólido, líquido o gaseoso cuyo poseedor, productor o generador no pueda utilizarlo, se desprenda o tenga la obligación legal de hacerlo y que sea obtenido como resultado de un proceso industrial, por la realización de una actividad de servicio, o por estar relacionado, directa o indirectamente, con esa actividad, incluyendo eventuales emergencias o accidentes .

2.    Control y fiscalización

La Ley de Gestión Integral pone en cabeza de las autoridades provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el control y fiscalización de la gestión integral de los residuos industriales; la identificación de los generadores, la caracterización de los residuos que producen y su clasificación en al menos tres categorías según sus niveles de riesgo . Asimismo, pone a cargo de esas autoridades los registros en los que deberán inscribirse las personas responsables de la generación, manejo, transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición final de los residuos industriales.

La información obtenida por tales registros deberá incorporarse a un Sistema de Información Integrado que será administrado por la autoridad ambiental nacional .

Si bien la Ley de Gestión Integral dispone que tal información será de libre acceso salvo cuando pudiera afectar derechos adquiridos o la seguridad nacional, no resguardaría de manera suficiente el secreto industrial.

3.    Los generadores

A efectos de la Ley de Gestión Integral de Residuos, se considera generador, a toda persona física o jurídica, pública o privada, que genere residuos industriales y de actividades de servicio .

En cuanto a los generadores, la Ley de Gestión Integral dispone que son responsables en su calidad de dueños del residuo industrial por el tratamiento adecuado y la disposición del mismo.

La responsabilidad del generador no desaparece por la transformación o tratamiento del residuo industrial salvo: (i) para el caso de aquellos daños causados por el mayor riesgo que el residuo adquiera como consecuencia del manejo o tratamiento inadecuado o defectuoso realizado en cualquiera de las etapas de gestión integral de los residuos industriales; y (ii) cuando el residuo sea utilizado como insumo de otro proceso productivo.

Una las principales críticas que recibió la Ley de Residuos Peligrosos fue que los generadores no recibían ningún tipo de estímulo para mejorar cualitativamente y cuantitativamente los residuos generados en el desempeño de su actividad industrial.

La Ley de Gestión Integral viene a innovar sobre éste tema. Dispone que deberán establecerse medidas promocionales para aquellos generadores que implementen programas de adecuación tecnológica, como resultado de una gestión ambiental integral y destinados a mejorar los procesos industriales y productivos, en cuanto a la reducción de la contaminación ambiental, la cesación de los vertidos riesgosos sobre los recursos naturales y la disminución de riesgos ambientales que pudiere ocasionar por el ejercicio de su actividad .

Sin perjuicio de ello, la Ley de Gestión Integral no establece el tipo de medidas promocionales que deben ser adoptadas, dejando al arbitrio de las autoridades nacionales, provinciales y de las Ciudad de Buenos Aires el dictado de las mismas. El establecimiento de estas medidas no es facultativo sino obligatorio para las provincias. Estas medidas pueden incluir, entre otras, deducciones y exenciones impositivas a los generadores y subsidios a quienes utilicen determinada tecnología para el tratamiento de sus residuos.

Los instrumentos económicos para la protección del ambiente permiten al Estado orientar conductas a través de señales económicas hacia actividades más sustentables y desalentar aquellas que sean más nocivas para el ambiente en general, teniendo como objetivo secundario la recaudación de fondos. Ley de Gestión Integral apunta a orientar conductas hacia a modos más sustentables, abandonado de ese modo el criterio netamente recaudador que prevalecía bajo la Ley de Residuos Peligrosos. Si bien esta tendencia es positiva plantea dudas en cuanto a su efectiva implementación atento la actual situación económica del país.

4.    Las tecnologías

La Ley de Gestión Integral dispone que su autoridad de aplicación establecerá las características mínimas y necesarias de las tecnologías a ser aplicadas en la gestión integral de los residuos industriales .

La nueva norma adolece de una deficiente técnica legislativa en esta materia, en parte, por que omite que su autoridad de aplicación no estará en condiciones de adecuar las tecnologías con la rapidez con la que éstas evolucionarán y porque no reconoce la existencia de otros métodos al alcance de la autoridad de aplicación para estimular a los generadores a que utilicen una determinada tecnología en el tratamiento de sus residuos.

Por último, la obligación impuesta a los generadores de justificar la elección de las tecnologías a aplicar en la gestión integral de sus residuos industriales permite una injerencia injustificada de la autoridad de aplicación en la gestión empresaria.

5.    Transporte

Con relación al transporte de los residuos industriales, la Ley de Gestión Integral implementa un sistema semejante al de la Ley de Residuos Peligrosos. Los residuos deberán ser acompañados por un manifiesto y serán entregados en lugares autorizados para su almacenamiento, tratamiento o disposición final que indique el generador.

La Ley de Gestión Integral obliga a los generadores de residuos peligrosos a realizar el tratamiento o disposición de los mismos en plantas de tratamiento o disposición debidamente autorizadas.

Ahora bien, no existiría ningún inconveniente si cada una de las provincias tuviera sus centros de tratamiento o disposición final habilitados, pero la realidad es que muchas de ellas carecen de los mismos o sólo tienen la tecnología como para tratar determinados residuos.

A esto hay que sumarle las limitaciones constitucionales que han impuestos algunas provincias al transporte interprovincial de residuos peligrosos . Como caso paradigmático podemos mencionar a la provincia de Buenos Aires, en la que se encuentran la mayoría de las plantas de tratamientos del país y cuya Constitución dispone la prohibición expresa de ingresar a su territorio residuos tóxicos o radioactivos ..

Si bien la reforma constitucional inauguró una etapa de concertación en materia ambiental entre las Provincias y la Nación, la solución que propone a este problema la Ley de Gestión Integral es eminentemente formal, ya que se basa en un examen ajeno a la realidad ambiental de la República Argentina.

En tal sentido, la mencionada norma dispone que cuando el transporte de los residuos tenga que realizarse fuera de los límites provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, deberá existir convenio previo entre las jurisdicciones intervinientes por el cual se establezcan las condiciones y características del transporte .

La Ley de Gestión Integral no toma en cuenta las limitaciones constitucionales que no pueden ser soslayadas por ningún acuerdo, como tampoco la falta de consenso que existe en la materia entre algunas ellas. Un claro ejemplo es la provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires que no han podido desde la sanción de la Ley de Residuos Peligrosos llegar a un acuerdo formal que permita el transporte interprovincial de los residuos peligrosos generados en sus territorios en un marco de seguridad jurídica.

La responsabilidad del transportista es similar a la contenida en el régimen aplicable a los residuos peligroso, por cuanto lo hace responsable en calidad de guardián durante el transporte de los residuos industriales, desde los lugares de generación hasta los de almacenamiento, tratamiento o disposición final.

Sin embargo, la Ley de Gestión Integral de Residuos innova en cuanto establece que los transportistas deben asegurar la recomposición de los posibles daños ambientales que su actividad pudiere causar para lo cual podrán cubrir tales riesgos mediante la contratación de un seguro de responsabilidad civil, caución, fianza bancaria u otra garantía equivalente según lo determine la reglamentación.

6.    Tratamiento y disposición final

De acuerdo con la Ley de Gestión Integral, las plantas de tratamiento y de disposición final deben ser habilitadas, para lo cual es necesario realizar una evaluación de impacto ambiental, luego de la cual se procederá a la aprobación o rechazo de la habilitación.

Por otro lado, prevé que la autoridad de aplicación nacional establecerá los criterios generales sobre los métodos y factibilidad de almacenamiento, tratamiento, y disposición final de los residuos industriales y de actividades de servicio.

Respecto de la responsabilidad de los titulares de plantas de almacenamiento, tratamiento o disposición final, esta ley agrava el régimen previsto por la Ley de Residuos Peligrosos ya que los considera responsables en calidad de dueños y/o guardianes por todo daño producido en razón de la actividad que desarrollan .

Al igual que los transportistas, los responsables de las plantas de almacenamiento, tratamiento o disposición final deben asegurar la recomposición de los eventuales daños ambientales que su actividad pudiere causar mediante la contratación de un seguro de responsabilidad civil u otra garantía equivalente según lo determine la reglamentación .

7.    Responsabilidad civil

En líneas generales, la Ley de Gestión Integral prevé un sistema de responsabilidad similar al de la Ley de Residuos Peligrosos pues califica a los residuos industriales como cosa riesgosa en los términos del segundo párrafo del artículo 1113 del Código Civil.

Por otra parte, hace inoponible a terceros la transmisión del dominio o abandono voluntario de los residuos industriales y dispone que el dueño o guardián no se eximirá de responsabilidad por demostrar la culpa de un tercero por quien no debe responder, cuya acción pudo ser evitada con el empleo del debido cuidado.

Sin embargo, se introduce una leve modificación puesto que se exime de responsabilidad al generador cuando el residuo sea utilizado en otro proceso productivo en tanto este extremo quede acreditado ante la autoridad competente .

8.    Responsabilidad administrativa

La Ley de Gestión Integral dispone que los infractores a la misma, su reglamentación y las normas que las complementen podrán ser reprimidos con apercibimientos, multas, clausuras, suspensión de actividades de hasta un año y cancelación definitiva de las habilitaciones e inscripciones de los registros correspondientes. Asimismo, establece la posibilidad de multiplicar las sanciones en el caso de reincidencia y establece que, en el caso de personas jurídicas, los responsables de la dirección, administración o gerencia, serán responsables solidariamente por tales sanciones.

9.    Responsabilidad penal

La Ley de Gestión Integral pretendió introducir en el Código Penal un nuevo tipo penal que disponía prisión de 3 (tres) a 10 (diez) años, al que, utilizando residuos industriales y de actividades de servicio, adulterare o contaminare el agua, el suelo, la atmósfera, o poniendo en riesgo la calidad de vida de la población, los seres vivos en general, la diversidad biológica o los sistemas ecológicos.

Con ello modificaba el tradicional sistema de tutela penal, con raíces en los delitos contra la seguridad, en especial la salud pública, reemplazando este bien jurídico protegido por el de "calidad de vida de la población", "los seres vivos en general", la "diversidad biológica", "los sistemas ecológicos", es decir un tipo penal mucho más amplio y ambiguo que el dispuesto por la Ley de Residuos Peligrosos. Esto motivó el veto del Poder Ejecutivo de los artículos pertinentes.

10.    Jurisdicción

La Ley de Gestión Integral se apartó de la línea seguida por la Ley de Residuos Peligrosos en cuanto a la competencia para conocer en las acciones que deriven de la ley al otorgar esta competencia a la justicia ordinaria.

11.    Conclusiones

La sanción de la Ley de Gestión Integral, lejos de unificar el régimen de disposición de residuos provenientes de actividades industriales y de servicios, viene a contribuir con el caos normativo que regula estas materias.

En parte la incertidumbre provocada por la sanción de esta ley promete soslayarse una vez que el Congreso decida si insiste con respecto a los artículos observados por el Poder Ejecutivo o bien modifica su redacción.

Por otra parte, la Ley de Gestión Integral aún no fue reglamentada. La reglamentación puede arrojar luz (o sombras) a los preceptos legales. Sin embargo, hasta tanto sea reglamentada la Ley de Gestión Integral, los residuos peligrosos seguirán regulados por la Ley de Residuos Peligrosos y aquellos residuos que califiquen como industriales pasarán a estar sujetos a la Ley de Gestión Integral y por las normas complementarias que las provincias dicten en consecuencia.

Por último, no puede descartarse que la aplicación efectiva de la Ley de Gestión Integral conlleve un incremento en los costos asociados a la gestión ambiental de los sujetos alcanzados por la misma.