La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró aplicable el Reglamento de Acceso a la Información Pública a YPF

El 10 de noviembre de 2015, en el marco del caso “Giustiniani, Rubén Héctor c/ Y.P.F. S.A.”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (la “Corte Suprema”) hizo lugar a la acción de amparo por mora promovida por el Senador Nacional por la Provincia de Santa Fe, Rubén Héctor Giustiniani, contra Y.P.F. S.A. (“YPF”) con el objeto de que YPF le entregue copia íntegra del acuerdo de proyecto de inversión que esa sociedad suscribió con Chevron Corporation (“Chevron”) para la explotación conjunta de hidrocarburos no convencionales en la Provincia del Neuquén. [Según surge de la información disponible en la Comisión Nacional de Valores, YPF había informado al mercado como hecho relevante ciertos términos generales del acuerdo, pero no había difundido la totalidad de los términos y condiciones de la operación].

El fallo se centró en determinar si las disposiciones del Decreto N° 1172/2003 que reglamenta el acceso a la información pública resultaban aplicables a YPF, a los fines de decidir si YPF era un sujeto obligado a proporcionar información en los términos de la normativa.

En la sentencia, tres de los cuatro Ministros que integran actualmente la Corte Suprema resolvieron que “(…) YPF S.A. funciona bajo jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional” y que, en consecuencia, “es uno de los sujetos que, por encontrarse bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional, se halla obligado a dar cumplimiento a las disposiciones del decreto 1172/03 en materia de información pública”.

1. Antecedentes

El fallo “Giustiniani” reconoce como antecedentes el texto de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en tanto reconocen el derecho de buscar y recibir información, así como pronunciamientos dictados en el marco de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y precedentes de la misma Corte Suprema.

Entre sus precedentes, la Corte Suprema citó lo resuelto el 4 de diciembre de 2012 en la causa “Asociación de Derechos Civiles” en la cual se resolvió hacer lugar a la acción iniciada por una ONG contra un ente público no estatal, el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (“PAMI”), para tener acceso a información relativa al presupuesto en concepto de publicidad oficial de ese ente. La Corte Suprema fundó su decisión en la causa “Asociación de Derechos Civiles” directamente en las normas internacionales y constitucionales que garantizan el acceso a la información pública y la publicidad de los actos de gobierno, así como en la aplicabilidad del Reglamento de Acceso a la Información Pública aprobado por el Anexo VII del Decreto 1172/2003 (el “Reglamento”). Con respecto a la aplicabilidad del Reglamento al PAMI, la Corte Suprema tuvo especialmente en consideración, no la naturaleza de este ente sino el carácter público de las funciones que éste ejerce.

2. Sobre la “particular naturaleza jurídica” de YPF

El Reglamento dispone su aplicabilidad “en el ámbito de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional”.

La Corte Suprema resolvió que YPF está obligada a cumplir con el Reglamento en tanto funciona bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional (el “PEN”).

Para llegar a esta conclusión consideró la particular naturaleza jurídica de YPF derivada del control que el PEN ejerce sobre YPF, haciendo hincapié en el rol que desempeña el PEN en su operatoria. Según la Corte Suprema, el control consiste en la capacidad del PEN de determinar de manera sustancial todos los asuntos que requieran la aprobación de la mayoría de los accionistas, incluyendo la designación de la mayor parte de los directores y la dirección de las operaciones.  La Corte Suprema especificó que dicho control se manifiesta en: (a) la expropiación del 51% de su capital accionario; (b) el ejercicio de los derechos políticos por parte del PEN sobre las acciones sujetas a expropiación; (c) la previa intervención temporaria de dicha compañía dispuesta por el PEN y la designación de su interventor; (d) la designación del Gerente General de YPF por el PEN; y (e) la designación del entonces Viceministro de Economía como director titular de YPF.

La Corte Suprema también tuvo en cuenta que mediante el Decreto N° 1189/2012, que regula la provisión por parte de YPF de combustibles y lubricantes para la flota de automotores, embarcaciones y aeronaves oficiales, se señaló que YPF integra el sector público nacional.

La Corte Suprema hizo una consideración sobre la disposición del artículo 15 de la Ley N° 26.741 que establece que a YPF no le son aplicables legislación o normativa administrativa alguna que reglamente la administración, gestión y control de las empresas o entidades en las que el Estado nacional o los Estados provinciales tengan participación. En este sentido, se sostiene en el fallo que no existiría conflicto normativo dado que dicho artículo de la Ley N° 26.741 exime a YPF del control interno y externo que pueden realizar distintos organismos del Estado Nacional, mientras que el Reglamento prevé el acceso a la información pública que puede ejercer cualquier ciudadano. Por ello se consideró que “no parece posible extender los alcances de una previsión orientada claramente a la búsqueda de la eficiencia económica y operativa de la demandada hasta el extremo de sustraerla totalmente de las obligaciones de garantizar y respetar el derecho de acceso a la información que goza de protección constitucional y convencional”.

3. El rol del interés público

En el fallo “Giustiniani” la Corte Suprema destacó que aun cuando la persona a la que se requiere información no revista carácter público o estatal, se encuentra obligada a brindarla si son públicos los intereses que desarrolla y gestiona.

Además de la caracterización como ente sujeto a la jurisdicción del PEN, la decisión de la Corte Suprema se basó en que el artículo 1° de la ley 26.741 declaró de interés público nacional el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos así como las actividades de exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos. También se invocó el decreto de necesidad y urgencia 530/12 por cuanto hace hincapié en la función de YPF en el abastecimiento de combustibles y su importancia a los efectos de garantizar el desarrollo económico con inclusión.

Ahora bien, es discutible que por el solo hecho de realizar actividades hidrocarburíferas y ser titulares de concesiones de hidrocarburos, pueda sostenerse que las empresas petroleras actúan con capacidad estatal o que ejercen funciones públicas. Existen razonables argumentos para sostener que no puede equipararse el desarrollo de una actividad de interés público con la ejecución de una función pública.

Así, entendemos que, aun cuando no ha sido expresamente mencionado en el fallo “Giustiniani”, el rol especial otorgado a YPF bajo el artículo 16 a) de la Ley N° 26.741 (“contribución estratégica de YPF Sociedad Anónima al cumplimiento de los objetivos de la presente [ley]”) ha tenido especial gravitación en lo allí resuelto. Entendemos que también influyó en el fallo lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Hidrocarburos que otorga a las empresas estatales el carácter de elementos fundamentales en el logro del objetivo de autoabastecimiento.

Estas consideraciones permitirían diferenciar la situación de YPF de la de otras petroleras privadas no controladas por el Estado Nacional.

4. Sobre las excepciones al deber de proveer información

Con respecto a las excepciones al deber de proveer la información requerida cuando existan secretos industriales, técnicos o científicos, conforme a lo previsto en diferentes normas, la Corte Suprema consideró que en el caso no se habían cumplido con los requisitos probatorios que, según su entendimiento, imponían a la demandada demostrar de manera detallada las razones por las cuales la entrega de la información pudiera generar un daño a la finalidad legítimamente protegida. 

5. Sobre los sujetos obligados a garantizar el acceso a la información pública

El voto en disidencia de la Dra. Highton de Nolasco, atendiendo a lo dictaminado por la Procuradora Fiscal, declaró la nulidad de las actuaciones llevadas a cabo sin la participación de Chevron.

Sin perjuicio de ello, la mayoría votó en el sentido de considerar que el artículo 2° del Reglamento identifica en forma clara y precisa a los sujetos pasivos de la obligación de garantizar el acceso a la información pública y, en consecuencia, frente a la denegación de un requerimiento, la pretensión judicial debe dirigirse sólo contra aquel sujeto pasivo de la obligación.

Por lo tanto, la Corte Suprema resolvió que no correspondía dar intervención a Chevron. Máxime cuando, según el fallo, ésta última conocía o debió conocer el régimen de publicidad al que se encontraba sometida la sociedad con la que celebró el acuerdo.

6. Consideraciones finales

Entendemos que el fallo “Giustiniani” debe ser analizado en el contexto de la especial situación de YPF, el rol que se le ha asignado en el mercado y la forma en la que se ha decidido su conducción desde la expropiación de sus acciones por parte del Estado Nacional.

Así, existen razonables argumentos que deberían impedir la aplicación de este precedente a otras compañías del sector.