El Poder Ejecutivo Nacional impulsa reformas a la Ley de Abastecimiento

El 5 de agosto de 2014 el Poder Ejecutivo Nacional (el “PEN”) presentó en el Congreso un proyecto de ley (el “Proyecto”) tendiente a modificar la Ley de Abastecimiento N° 20.680 (la “Ley de Abastecimiento”).
La finalidad del Proyecto, según se invoca en el mensaje de elevación remitido por el PEN, es “evitar abusos y proteger el interés general de la población garantizándole sus necesidades básicas o esenciales”.
El Proyecto fue presentado junto con otras iniciativas del PEN en materia de regulación económica y ha generado fuertes cuestionamientos de diversos sectores políticos y empresarios (ver también “El Poder Ejecutivo Nacional impulsa reformas a la Ley de Defensa de la Competencia” y “Relaciones de consumo: El Poder Ejecutivo Nacional presentó un proyecto de resolución de conflictos” en esta misma edición de Marval News).
El último 26 de agosto de 2014 un plenario de Comisiones del Senado emitió dictamen favorable, el que será discutido por el pleno de esa Cámara de Senadores.

1. Principales disposiciones del Proyecto
El Proyecto mantiene el mecanismo general previsto originariamente en la Ley de Abastecimiento, cuya vigencia y constitucionalidad se encuentra actualmente cuestionada. A continuación hacemos referencia a los principales aspectos del Proyecto, según el texto aprobado por el plenario de Comisiones del Senado.

a. Facultades de regulación y control de la economía
El Proyecto confiere amplias delegaciones de competencias en la Secretaría de Comercio del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (la “Secretaría de Comercio”), en su carácter de autoridad de aplicación, en línea con las que ya preveía la Ley de Abastecimiento.
En ese sentido, el Proyecto le otorga a la Secretaría de Comercio, entre otras, la facultad de establecer márgenes de utilidad, precios de referencia, niveles máximos y mínimos de precios, y la de disponer la continuidad de la producción, industrialización, comercialización o prestación de bienes o servicios.
En el Proyecto se incorpora la potestad de la Secretaría de Comercio de (i) requerir toda documentación relativa al giro comercial e (ii) imponer la obligación de publicar precios de venta y disponibilidad de venta de bienes y servicios producidos o prestados.
Se prevé además que, ante una situación de desabastecimiento o escasez de bienes o servicios, la Secretaría de Comercio podrá disponer su venta, producción, distribución o prestación en todo el territorio de la Nación.
Como novedad, se establece que el ejercicio de las facultades otorgada a la Secretaría de Comercio quedaría condicionado a que las empresas alcanzadas incurran en alguno de los comportamientos que la Ley de Abastecimiento hace susceptibles de sanciones. También se prevé un derecho a una compensación para los supuestos en los que se ordene continuar una actividad económica a pérdida.
Finalmente, otra innovación es que el Proyecto excluye del ámbito de aplicación de la Ley de Abastecimiento a los agentes económicos considerados, micro, pequeñas o medianas empresas de conformidad con la Ley N° 25.300, siempre que no ejerzan una posición dominante según la Ley de Defensa de la Competencia N° 25.156.

b. Autoridad de Aplicación
El Proyecto designa expresamente como autoridad de aplicación, en el orden federal, a la Secretaría de Comercio.
Al respecto, se dispone además que la Secretaría de Comercio estará facultada para dictar las “normas complementarias que fueren menester” para el cumplimiento de la Ley de Abastecimiento.
En el Proyecto se mantiene la atribución a los Gobernadores de Provincia y al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de la facultad de adoptar, en sus respectivas jurisdicciones y en tanto la autoridad nacional no haga uso de ellos, algunas de las facultades previstas en la Ley de Abastecimiento (en particular, la fijación de precios máximos).

c. Sanciones
En cuanto a las sanciones aplicables por incumplimiento a sus disposiciones o a las normas o actos que se dicten en ejercicio de las competencias delegadas en la autoridad de aplicación, el Proyecto prevé:

• Elevar los montos de las multas hasta un máximo de diez millones de pesos ($ 10.000.000).
  
• Mantener la pena de clausura por hasta noventa (90) días.
  
• Elevar el plazo máximo de inhabilitación para ejercer el comercio y la función pública de tres (3) a cinco (5) años.
  
• Incorporar como sanción la pérdida de concesiones, privilegios y de regímenes impositivos o crediticios especiales.
  

Se eliminan, en tanto, las sanciones de: (i) arresto; (ii) detención; (iii) publicación de sentencias condenatorias; (iv) suspensión de uso de patentes y marcas; y (v) clausura definitiva (que estaba prevista para casos de reincidencia).
Si bien el Proyecto mantiene en general las pautas para la fijación de sanciones previstas en la Ley de Abastecimiento, se incorporan nuevos parámetros a ese efecto: (i) la posición en el mercado del infractor; (ii) el lucro generado con la conducta en infracción y su duración; y (iii) el perjuicio generado al mercado o a los consumidores.
Se establece además que las sanciones de inhabilitación especial y clausura sólo se harán efectivas, a requerimiento de la Secretaría de Comercio, previa autorización judicial.
Se aclara además en el Proyecto que, en casos de infracciones cometidas por personas jurídicas, las sanciones de multa también serán aplicables a los directores, administradores y gerentes que hubieren participado en los hechos obrando con dolo o culpa grave.

d. Aspectos procesales
En cuanto a los aspectos procesales, en el Proyecto:

• Se mantiene la posibilidad de ordenar la clausura preventiva por hasta tres (3) días durante procedimientos de inspección, que puede extenderse por hasta treinta (30) días, aunque ahora se prevé que dicha extensión requiere una previa autorización judicial.
  
• Se amplían los plazos para presentar descargos en sede administrativa y para interponer recurso directo contra las resoluciones que impongan sanciones, en ambos casos de cinco (5) a diez (10) días hábiles.
  
• Se desplaza la competencia de la Justicia Penal de Primera Instancia y se establece la competencia de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o de las Cámaras Federales del interior del país, según el asiento de la autoridad administrativa interviniente, para la revisión de las resoluciones que impongan sanciones.
  
• Se establece como requisito para recurrir la imposición de una multa el previo depósito del monto de la multa, salvo que ello pudiese ocasionar un perjuicio irreparable al recurrente. Se elimina así la posibilidad de sustituir el depósito de la multa por una caución real o por una garantía sobre el fondo de comercio como lo preveía la Ley de Abastecimiento.
  
• Se dispone que la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549 (la “LPA”) será de aplicación supletoria, en lugar del Código Procesal Penal.
  

2. Consideraciones preliminares
El Proyecto, de ser aprobado, sin dudas brindará más herramientas a la Administración para intervenir fuertemente en la economía y en el comercio, e imponer restricciones al derecho de propiedad y a la autonomía contractual de los particulares.
Si bien el Proyecto elimina algunas de las disposiciones más controvertidas de la Ley de Abastecimiento (en especial, las penas privativas de la libertad), al mismo tiempo promueve cambios que pueden ser impugnados con fundamento constitucional.
En la actualidad, además de los planteos referidos a su falta de vigencia, la Ley de Abastecimiento se encuentra seriamente cuestionada en cuanto a la constitucionalidad de varias de sus disposiciones. Por ende, las previsiones del Proyecto que reiteran y, en algún caso, amplían las facultades que esa norma atribuye a órganos administrativos —sin plazos ni bases para su ejercicio— serán susceptibles de similares objeciones.
Lo propio cabe señalar respecto de las reformas previstas en el Proyecto que —como ocurre, en particular, con la imposición del previo pago de las multas— implican una severa limitación del derecho de defensa y acceso a la justicia, o que según se observa, por caso, con la ampliación de las facultades para requerir información y documentos y con la facultad de disponer la venta, producción, distribución o prestación de bienes o servicios avanzan sobre otras garantías constitucionales adjetivas y sustantivas.
Por último, el desplazamiento de la competencia penal de primera instancia para ejercer el control judicial de la Administración y la aplicación supletoria de la LPA, en reemplazo del Código Procesal Penal, también constituyen modificaciones que pueden gravitar negativamente en el ejercicio a la defensa en juicio de los particulares en tanto queden privados de las garantías que rigen en el procedimiento penal.